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比较与2009年的国发41号文、2012年的国发31号文,本次国务院新出台的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》是一脉相承但又有新突破。笔者认为,此次出台的文件有十个亮点突破。

近日,国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》。

一、首次在文件中明确将旅游投资和消费并重,而且将投资置于前。文件鲜明的将促进旅游投资和消费作为标题,明确旅游消费和投资作为双热点培育。长期以来,在国家的相关文件中,一般都将旅游作为消费新增长点。旅游既然消费的热点,也是投资的热点,这是对旅游业的定位和认识的又一次突破。这也是由我国旅游发展特点和面临主要问题决定的。我国旅游供需矛盾突出,呈现供不应求的状况。旅游基础设施投入不足、历史旧账多,跟不上旅游发展需要。

针对通过改革创新促进旅游投资和消费工作,《意见》从6方面提出了26条具体措施。其中亮点很多,比如:

二、首次由国家旅游部门牵头统筹制定的旅游发展文件。体现了旅游引领、主动出击的意识,体现了党中央、国务院的重视。按照国务院领导同志的要求,国家旅游局针对制约旅游消费和投资的瓶颈问题,展开了深入调研、认真研究、会同有关部门和地方研究提出了关于提升旅游消费和投资的有效措施,形成《意见》文稿,并以书面形式征求了国家发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部等部门的意见。在吸纳相关部门意见的基础上,国家旅游局对《意见》进行了修改完善,形成了《意见(送审稿)》,并正式会签国家发展改革委等部门,所有相关部门都完成会签。

着力改善旅游消费软环境。大力整治旅游市场秩序,严厉打击虚假广告、价格欺诈、欺客宰客、超低价格恶性竞争、非法“一日游”等旅游市场顽疾,进一步落实游客不文明行为记录制度。健全旅游投诉处理和服务质量监督机制,完善旅游市场主体退出机制。深化景区门票价格改革,调整完善价格机制,规范价格行为。

三、文件中首次直接谈及优化调整休假安排。针对当前带薪休假制度落实缓慢、旅游供需时空错配等问题,提出进一步落实带薪休假制度、鼓励错峰休假和弹性作息。提出在稳定全国统一的既有节假日前提下,各单位和企业可根据自身实际情况,将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合,安排错峰休假。有条件的地方和单位可根据实际情况,依法优化调整夏季作息安排,为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件。要求进一步落实职工带薪年休假制度。各级政府要把落实带薪休假制度纳入议事议程,制定带薪休假制度实施细则或实施计划,狠抓落实。国务院将适时组织有关部门对各地落实带薪休假制度情况进行专项督查,并通报落实情况。

加快自驾车房车营地建设。到2020年,鼓励引导社会资本建设自驾车房车营地1000个左右。

四、首次在文件中提出明确的实施旅游基础设施提升计划,形成了项目工程包。文件中提出了非常明确的基础设施提升计划,针对存在问题,包括:加强中西部地区旅游支线机场建设,围绕国家重点旅游线路和集中连片特殊困难地区,支持有条件的地方按实际需求新建或改扩建一批支线机场,增加至主要客源城市航线。充分发挥市场的力量,鼓励企业发展低成本航空和国内旅游包机业务。加强连通景区道路和停车场建设。加大投入,加快推进城市及国道、省道至A级景区连接道路建设。加强城市与景区之间的交通设施建设和运输组织,加快实现从机场、车站、码头到主要景区的公路交通无缝对接。加大景区和乡村旅游点停车位建设。完善城市旅游咨询中心和集散中心。各地要根据实际需要,在3A级以上景区、重点乡村旅游区以及机场、车站、码头等建设旅游咨询中心。鼓励依托城市综合客运枢纽和道路客运站点建设布局合理、功能完善的游客集散中心。2020年前实现重点旅游景区、旅游城市和热点旅游线路旅游咨询服务全覆盖。大力推进旅游厕所建设。鼓励以商建厕、以商养厕、以商管厕,用三年时间,全国新建、改建5.7万座旅游厕所,完善上下水设施,实行粪便无害化处理。到2017年实现全国旅游景区、旅游交通沿线、旅游集散地的旅游厕所全部达到“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的要求。

积极发展“互联网+旅游”。到2020年,全国4A级以上景区和智慧乡村旅游试点单位实现免费Wi-Fi、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等功能全覆盖,在全国打造1万家智慧景区和智慧旅游乡村。

五、文件首次系统详细提出了实施乡村旅游提升计划。包括开发建设形式多样、特色鲜明、个性突出的乡村旅游产品,举办具有地方特色的节庆活动。注重保护民族村落、古村古镇,建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇。完善休闲农业与乡村旅游配套设施。重点加强乡村旅游特色村的道路、电力、饮水、厕所、停车场、垃圾污水处理、商贸流通体系和信息网络等基础设施和公共服务设施建设,加强相关旅游休闲配套设施建设。开展百万乡村旅游创客行动。通过加强政策引导和专业培训,三年内引导和支持万名返乡农民工、大学毕业生、专业技术人员等通过开展乡村旅游实现自主创业。鼓励文化界、艺术界、科技界专业人员,发挥专业优势和行业影响,在有条件的乡村进行创作创业。到2017年,在全国建设一批乡村旅游创客示范基地,形成一批高水准文化艺术旅游创业就业乡村。加大对乡村旅游扶贫重点村规划指导、专业培训、宣传推广,组织开展乡村旅游规划公益扶贫活动,对建档立卡贫困村实施整村扶持,2015年抓好560个建档立卡贫困村乡村旅游扶贫试点工作。到2020年,扶持6000个旅游扶贫重点村开展乡村旅游,实现每个重点村乡村旅游年经营收入达到100万元。全国每年通过乡村旅游带动200万农村贫困人口脱贫致富。

完善休闲农业和乡村旅游配套设施。到2020年,全国建成6000个以上乡村旅游模范村,形成10万个以上休闲农业和乡村旅游特色村、300万家农家乐,乡村旅游年接待游客超过20亿人次,受益农民5000万人。

六、首次很明确详细的提出实施旅游新业态的旅游投资促进计划。主要包括加快自驾车、房车营地建设。制定《全国自驾车房车营地建设规划》和《自驾车房车营地建设标准》,明确营地住宿登记、安全救援等政策,支持少数民族地区和丝绸之路沿线、长江经济带等重点旅游地区建设自驾车房车营地。鼓励社会资本投资建设自驾车房车营地。推进邮轮旅游产业发展。支持国内大型邮轮研发、设计、建造和自主配套体系的建立,鼓励有条件的国内造船企业研发制造中、大型邮轮。进一步优化邮轮港口布局,形成由邮轮母港、始发港、访问港组成的布局合理的邮轮港口体系,有序推进邮轮码头建设。支持符合条件的企业按照程序设立保税仓库。制定游艇旅游发展指导意见,有规划地逐步开放岸线和水域。推动游艇码头泊位等基础设施建设,清理简化游艇审批手续,降低准入门槛和游艇登记、航行旅游、停泊、维护的总体成本,吸引社会资本进入;鼓励发展适合国民大众消费水平的中小型游艇;鼓励拥有海域、水域资源的地区根据实际情况制定游艇码头建设规划。大力发展特色旅游城镇。推动新型城镇化建设与现代旅游产业发展有机结合,建设一批集观光、休闲、度假、养生、购物等功能为一体的全国特色旅游城镇和特色景观旅游名镇。鼓励社会资本大力开发温泉、滑雪、滨海、海岛、山地、养生等休闲度假产品。重点依托现有旅游设施和旅游资源,建设一批高水平旅游度假产品和满足多层次多样化休闲度假需求的国民度假地。加快推动环城市休闲度假带建设,鼓励城市发展休闲街区、城市绿道、骑行公园、慢行系统,拓展城市休闲空间。支持重点景区和旅游城市积极发展旅游演艺节目,促进主题公园规范发展。依托铁路网,开发建设铁路沿线旅游产品。大力发展旅游装备制造业。把旅游装备纳入相关行业发展规划,制定完善安全性技术标准体系。鼓励发展邮轮游艇、大型游船、旅游房车、旅游小飞机、景区索道、大型游乐设施等装备制造业。大力培育有自主品牌的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险等各类户外用品。支持国内有条件的企业兼并收购国外先进旅游装备制造企业或开展合资合作。鼓励企业开展旅游装备的自主创新研发,按规定享受国家鼓励科技创新政策。

落实职工带薪休假制度。各级人民政府要把落实职工带薪休假制度纳入议事日程,制定带薪休假制度实施细则或实施计划,并抓好落实。

七、首次系统提出积极推动“互联网+旅游”。积极推动在线旅游平台企业的发展壮大,整合上下游及平行企业的资源、要素和技术,形成旅游业新生态圈,推动“互联网+旅游”的跨产业融合。支持有条件的旅游企业进行互联网金融探索,打造在线旅游企业第三方支付平台,拓宽移动支付在旅游业的普及应用,推动境外消费退税的便捷化。加强与互联网公司、金融企业合作,发行实名制国民旅游卡,落实法定优惠政策、实行特惠商户折扣。放宽在线度假租赁、旅游网络购物、在线旅游租车平台等新业态的准入许可和经营许可制度。全国4A级以上景区和智慧乡村旅游试点单位实现免费WIFI、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等功能的全覆盖,在全国打造万家智慧景区和智慧旅游乡村。

鼓励错峰休假。在稳定全国统一的既有节假日前提下,各单位和企业可根据自身实际情况,将带薪休假与本地传统节日、地方特色活动相结合,安排错峰休假。

八、在促进旅游消费回流方面有新突破。鼓励优质特色旅游商品进驻主要口岸、机场、码头等旅游购物区和城市大型商超,支持在线旅游商品销售,适度增设口岸进境免税店。提出符合条件的地区加快实施境外旅客购物离境退税政策。

鼓励弹性作息。有条件的地方和单位可根据实际情况,依法优化调整夏季作息安排,为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件。

九、发展老年旅游、研学旅游、健康旅游有新突破。明确提出积极发展老年旅游具体措施。加快制定实施全国老年旅游发展纲要,规范老年旅游服务,鼓励开发多层次、多样化老年旅游产品。各地要加大对乡村养老旅游项目的支持,大力推动乡村养老旅游发展,鼓励民间资本依法使用农民集体所有的土地举办非营利性乡村养老机构。做好基本医疗保险异地医疗费用结算工作。鼓励进一步开发完善适合老年旅游需求的商业保险产品。明确提出支持研学旅行发展的操作方案。把研学旅行纳入学生综合素质教育范畴。支持建设一批研学旅行基地,鼓励各地依托自然和文化遗产资源、红色旅游景点景区、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展研学旅行活动。建立健全研学旅行安全保障机制。旅行社和研学旅行场所应在内容设计、导游配备、安全设施与防护等方面注意青少年学生特点,寓教于游。加强国际研学旅行交流,规范和引导中小学生赴境外研学旅行活动开展。明确提出积极发展中医药健康旅游,推出一批以中医药文化传播为主题,集中医药康复理疗、养生保健、文化体验为一体的中医药健康旅游示范产品。有条件的地方建设中医药健康旅游产业示范园区,推动中医药产业与旅游市场的深度结合,在业态创新、机制改革、集群发展方面先行先试。规范中医药健康旅游市场,加强行业标准制定和质量监督管理。扩大中医药健康旅游海外宣传,推动中医药健康旅游国际交流合作,使传统中医药文化通过旅游走向世界。

以下为《意见》全文:

十、在促进旅游发展政策和改革方面有新突破。首次明确在国家文件中明确突出积极发展旅游投资项目资产证券化产品,推进旅游项目产权与经营权交易平台建设。积极引导预期收益好、品牌认可度高的旅游企业探索通过相关收费权、经营权抵(质)押等方式融资筹资。鼓励旅游装备出口,加大对大型旅游装备出口信贷支持。提出落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对于旅游重点项目,要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优选安排中西部地区,支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间自由开发予以优先保证。提出推动设立中国旅游产业促进基金,鼓励有条件的地方政府设立旅游产业促进基金。支持企业通过政府与社会资本合作(PPP)模式投资、建设、运营旅游大项目。各级政府要加大对国家重点旅游景区、“一带一路”及长江经济带等重点旅游线路、集中连片特困地区生态旅游开发和乡村旅游扶贫村等旅游基础设施和公共服务设施的支持力度。(撰文/国家信息中心旅游规划研究中心主任;国家旅游产业科技创新工程中心主任,教授、博导石培华)

国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见

国办发〔2015〕62号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

旅游业是我国经济社会发展的综合性产业,是国民经济和现代服务业的重要组成部分。通过改革创新促进旅游投资和消费,对于推动现代服务业发展,增加就业和居民收入,提升人民生活品质,具有重要意义。为进一步促进旅游投资和消费,经国务院同意,现提出以下意见:

一、实施旅游基础设施提升计划,改善旅游消费环境

着力改善旅游消费软环境。建立健全旅游产品和服务质量标准,规范旅游经营服务行为,提升宾馆饭店、景点景区、旅行社等管理服务水平。大力整治旅游市场秩序,严厉打击虚假广告、价格欺诈、欺客宰客、超低价格恶性竞争、非法“一日游”等旅游市场顽疾,进一步落实游客不文明行为记录制度。健全旅游投诉处理和服务质量监督机制,完善旅游市场主体退出机制。深化景区门票价格改革,调整完善价格机制,规范价格行为。大力弘扬文明旅游风尚,积极开展旅游志愿者公益服务,提升游客文明旅游素质。

完善城市旅游咨询中心和集散中心。各地要根据实际需要,在3A级以上景区、重点乡村旅游区以及机场、车站、码头等建设旅游咨询中心。鼓励依托城市综合客运枢纽和道路客运站点建设布局合理、功能完善的游客集散中心。2020年前,实现重点旅游景区、旅游城市、旅游线路旅游咨询服务全覆盖。

加强连通景区道路和停车场建设。加大投入,加快推进城市及国道、省道至A级景区连接道路建设。加强城市与景区之间交通设施建设和运输组织,加快实现从机场、车站、码头到主要景区公路交通无缝对接。加大景区和乡村旅游点停车位建设力度。

加强中西部地区旅游支线机场建设。围绕国家重点旅游线路和集中连片特困地区,支持有条件的地方按实际需求新建或改扩建一批支线机场,增加至主要客源城市航线。充分发挥市场力量,鼓励企业发展低成本航空和国内旅游包机业务。

大力推进旅游厕所建设。鼓励以商建厕、以商养厕、以商管厕,用三年时间全国新建、改建5.7万座旅游厕所,完善上下水设施,实行粪便无害化处理。到2017年实现全国旅游景区、旅游交通沿线、旅游集散地的旅游厕所全部达到数量充足、干净无味、实用免费、管理有效的要求。

二、实施旅游投资促进计划,新辟旅游消费市场

加快自驾车房车营地建设。制定全国自驾车房车营地建设规划和自驾车房车营地建设标准,明确营地住宿登记、安全救援等政策,支持少数民族地区和丝绸之路沿线、长江经济带等重点旅游地区建设自驾车房车营地。到2020年,鼓励引导社会资本建设自驾车房车营地1000个左右。

推进邮轮旅游产业发展。支持建立国内大型邮轮研发、设计、建造和自主配套体系,鼓励有条件的国内造船企业研发制造大中型邮轮。按照《全国沿海邮轮港口布局规划方案》,进一步优化邮轮港口布局,形成由邮轮母港、始发港、访问港组成的布局合理的邮轮港口体系,有序推进邮轮码头建设。支持符合条件的企业按程序设立保税仓库。到2020年,全国建成10个邮轮始发港。